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《中华人民共和国招标投标法》部分条款权威解释

    一、招标投标法基本原则
    招标投标制度是市场经济的产物,并随着市场经济的发展而逐步推广,必然要遵循市场经济活动的基本原则。《招标投标法》依据国际惯例的普遍规定,在总则第5条明确规定:“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。”《招标投标法》通篇以及相关法律规范都充分体现了这些原则。
    1.公开原则
    即“信息透明”,要求招标投标活动必须具有高度的透明度,招标程序、投标人的资格条件、评标标准、评标方法、中标结果等信息都要公开,使每个投标人能够及时获得有关信息,从而平等地参与投标竞争,依法维护自身的合法权益。同时将招标投标活动置于公开透明的环境中,也为当事人和社会各界的监督提供了重要条件。从这个意义上讲,公开是公平、公正的基础和前提。
    2.公平原则
    即“机会均等”,要求招标人一视同仁地给予所有投标人平等的机会,使其享有同等的权利并履行相应的义务,不歧视或者排斥任何一个投标人。按照这个原则,招标人不得在招标文件中要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的内容,不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人,不得对潜在投标人实行歧视待遇。否则,将承担相应的法律责任。
    3.公正原则
    即“程序规范,标准统一”,要求所有招标投标活动必须按照规定的时间和程序进行,以尽可能保障招投标各方的合法权益,做到程序公正;招标评标标准应当具有唯一性,对所有投标人实行同一标准,确保标准公正。按照这个原则,招标投标法及其配套规定对招标、投标、开标、评标、中标、签订合同等都规定了具体程序和法定时限,明确了废标和否决投标的情形,评标委员会必须按照招标文件事先确定并公布的评标标准和方法进行评审、打分、推荐中标候选人,招标文件中没有规定的标准和方法不得作为评标和中标的依据。
    4.诚实信用原则
    即“诚信原则”,是民事活动的基本原则之一,这是市场经济中诚实信用的商业道德准则法制化的产物,是以善意真诚、守信不欺、公平合理为内容的强制性法律原则。招标投标活动本质上是市场主体的民事活动,必须遵循诚信原则,也就是要求招标投标当事人应当以善意的主观心理和诚实、守信的态度来行使权利,履行义务,不能故意隐瞒真相或者弄虚作假,不能言而无信甚至背信弃义,在追求自己利益的同时尽量不损害他人利益和社会利益,维持双方的利益平衡,以及自身利益与社会利益的平衡,遵循平等互利原则,从而保证交易安全,促使交易实现。
    二、招标投标基本程序
    招标投标最显著特点就是招标投标活动具有严格规范的程序。按照《招标投标法》规定,一个完整的招标投标程序,必须包括招标、投标、开标、评标、中标和签订合同六大环节。
    1.招标
    招标是指招标人按照国家有关规定履行项目审批手续、落实资金来源后,依法发布招标公告或投标邀请书,编制并发售招标文件等具体环节。根据项目特点和实际需要,有些招标项目还要委托招标代理机构,组织资格预审、组织现场踏勘、进行招标文件的澄清与修改等。由于这是招标投标活动的起始程序,投标人资格、评标标准和方法、合同主要条款等各项实质性条件和要求都要在招标环节得以确定,因此,对于整个招标投标过程是否合法、科学,能否实现招标目的,具有基础性影响。
    2.投标
    投标是指投标人根据招标文件的要求,编制并提交投标文件,响应招标的活动。投标人参与竞争并进行一次性投标报价是在投标环节完成的,在投标截止时间结束后,不能接受新的投标,投标人也不得更改投标报价及其他实质性内容。因此,投标情况确定了竞争格局,是决定投标人能否中标、招标人能否取得预期效果的关键。
    3.开标
    即招标人按照招标文件确定的时间和地点,邀请所有投标人到场,当众开启投标人提交的投标文件,宣布投标人的名称、投标报价及投标文件中的其他重要内容。开标的最基本要求和特点是公开,保障所有投标人的知情权,这也是维护各方合法权益的基本条件。
    4.评标
    招标人依法组建评标委员会,依据招标文件的规定和要求,对投标文件进行审查、评审和比较,确定中标候选人。评标是审查确定中标人的必经程序。由于依法必须招标项目的中标人必须按照评标委员会的推荐名单和顺序确定,因此,评标是否合法、规范、公平、公正,对于招标结果具有决定性作用。
    5.中标
    中标,也称为定标,即招标人从评标委员会推荐的中标候选人中确定中标人,并向中标人发出中标通知书,并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。按照法律规定,部分招标项目在确定中标候选人和中标人之后还应当依法进行公示。中标既是竞争结果的确定环节,也是发生异议、投诉、举报的环节,有关方面应当依法进行处理。
    6.签订书面合同
    中标通知书发出后,招标人和中标人应当按照招标文件和中标人的投标文件在规定的时间内订立书面合同,中标人按合同约定履行义务,完成中标项目。依法必须招标项目,招标人应当从确定中标人之日起15日内,向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告。
    三、招标投标法的 性质
    国家作为市场的监管者颁布法律以规范市场是理所当然的,这也是《招标投标法》的根本目的及基本性质。
但《招标投标法》还有其特殊性质,如若不然,有些条文是很难从法理上理解的。比如,《招标投标法》第十六条第一款规定:
“招标人采用公开招标方式的,应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告,应当通过国家指定的报刊、信息网络或者媒介发布。
    该款就有侵犯企业经营自主权的嫌疑。另外,《招标投标法》取消了原有的议标方式,这虽让人普遍叫好,但也需明了好在何处,否则就是侵权。
    事实上,《招标投标法》有其自身适用的范围。第三条规定必须进行招投标的项目有三类:
    1、大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公共安全的项目;
    2、全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;
    3、使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
    此三类的重点在于第2类,即国家投资的项目。另外,根据我国的实际情况,第1类及第3类项目中的大多数亦是国家作为投资主体。这就决定了《招标投标法》的特殊性质,即《招标投标法》也是国家作为投资主体规范其具体代理人行为的法律规定。这种特殊性质在《招标投标法》第六十条第二款中体现得至为明显,该款规定:
“中标人不按照与招标人订立的合同履行义务,情节比较严重的,取消其二年至五年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告,直至由工商行政管理机关吊销营业执照。”
    必须进行招标的项目与其他项目比较起来是如此的不同,纯粹系因《招标投标法》适用项目的特定性质及《招标投标法》的特殊性质所致。不履行合同属民事行为中的违约行为,理当由违约人承担民事责任,第六十条的第一款就是关于这种民事责任的规定,但第六十条第二款规定可以取消违约人在必须进行招标的项目上的投标资格,除非从国家作为项目投资主体的角度理解,否则很难说这种规定符合民法原理。
    基于同样的理由,第六十条第二款还规定可以由工商行政管理机关吊销违约人的营业执照,肯定是由于在《招标投标法》的颁制中国家同时作为市场的监管者及项目的投资主体这种双重身份所引起的混淆所致,未必符合法理。简单地说,国家不能在踢球的同时又当裁判,第六十条第二款的这种规定就有此嫌疑。
    国家作为投资主体以法律的形式规范其具体代理人的行为,本质上体现的是国家作为投资主体的自我约束。这可以说是《招标投标法》特殊性质的实质所在。
    理解了《招标投标法》的特殊性质,则前述依法律施工招标中是否必得设标底的决定权为招标人所有就值得怀疑,因为《招标投标法》同样也没有明文规定国家作为投资主体已授予了招标人这种权力,国家作为投资主体因而可以随时收授这种权力。而国家收授这种权力的合理性,笔者以为,与是否体现了国家作为投资主体的自我约束的合理性紧密相关。这仍得结合标底来考察。
    四、招标投标法招标范围
    《招标投标法》第三条规定,“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、讯息工期、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标:(1)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;(2)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;(3)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前述所列项目的具体范围和规模标准,由国务院发展部门会同国务院有关部门制订,报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的,依照其规定。”
    从上中以看出,《招标投标法》中规定的强制招标范围,主要着眼于“工程建设项目”,而且是工程建设项目全过程的招标,包括从勘察、设计、施工、监理到设备、材料的采购。工程勘察,指为查明工程项目建设地点的地形地貌、土层土质、岩性、地质构造、水文条件和各种自然地质现象而进行的测量、测绘、测试、观察、地质调查、勘探、试验、鉴定、研究和综合评价工作。工程设计,指在正式施工之前进行的初步设计和施工图设计,以及在技术而又缺乏经验的项目中所进行的技术设计。工程施工,指按照设计的规格和要求建造建筑物的活动。工程监理,指业主聘请监理单位,对项目的建设活动进行咨询、顾问、监督,并将业主与第三方为实施项目建设所签订的各类合同履行过程,交予其负责管理,法律之所以将工程建设项目作为强制招标的重点,是因为当前工程建设领域发生的问题较多,在人民群众中产生了很坏的影响。其中很重要的一个原因,就是招标投标推行不力,程序不规范,由此滋生了大量的腐败行为。据有关部门调查,在工程建设项目中,勘察、设计、监理单位的选择采取指定方式占有的比例;设备、材料采购中只有部分进行了招标,其余均由业主或承包商直接采购;施工环节虽然大部分采取了招投标的形式,但许多未严格按“公开、公平、公正”原则进行。因此,实行规范招标投标制度,是十分迫切的。从1998年开始,国家加大投资力度,加快基础设施建设,以此拉动国民经济持续增长。在这种形势下,提高资金使用效益,确保工程质量,更成为当务之急。因此,制定《招标投标法》,将工程建设项目纳入必须范围,是大势之所趋。基于资金来源和项目性质方面的考虑,法律将强制招标的项目界定为以下几项:
    1.大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目。
    这是针对项目性质作出的规定。通常来说,所谓基础设施,是指为国民经济生产过程提供基本条件,可分为生产性基础设施和社会性基础设施。前者指直接为国民经济生产过程提供的设施,后者指间接为国民经济生产过程提供的设施。基础设施通常包括能源、交通运输、邮电通讯、水利、城市设施、环境与资源保护设施等。所谓公用事业,是指为适应生产和生活需要而提供的具有公共用途的服务,如供水、供电、供热、供气、科技、教育、文化、体育、卫生、社会福利等。从世界各国的情况看,由于大型基础设施和公用事业项目投资金额大、建设周期长,基本上以国家投资为主,特别是公用事业项目,国家投资更是占了绝对比重。从项目性质上说,基础设施和公用事业项目大多关系社会公共利益和公众安全,为了保证项目质量,保护公民的生命财产安全,各国政府普遍要求制定了相关的法律。法律另有规定的除外。
    2.全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目。
    这是针对资金来源做出的规定。国有资金,是指国家财政性资金(包括预算内资金和预算外资金),国家机关、国有企事业单位的自有资金。其中,国有企业是指人民所有制企业、国有独资公司及国有控股企业,国有控股企业包括国有资本占企业资本总额50%以上的企业以及虽不足50%,但国有资产投资者实质上拥有控制权的企业。全部健全有资金投资的项目,是指一切使用国有资金(不论其在总投资中所占比例大小)进行的建设项目。国家融资的建设项目,是指使用国家通过对内履行政府债券或向外国政府及国际多刺机构举借主权外债所筹资金进行的建设项目。这些以国家信用为担保筹集,由政府统一筹措、安排、使用、偿还的资金也应视为国有资金。
    3.使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
    如前所述,这类项目必须招标,是世界银行等国际多金融组织和外国政府所普遍要求的。我国在与这些国际组织或外国政府签订的双边协议中,也对这一要求给予了认可。另外,这些贷款大多属于国家的主权债务,由政府统借统还,在性质上应视同为国有资金投资。从我国的情况看,使用国际组织或外国政府贷款进行的项目主要有世界银行、亚洲开发银行、日本海外经济协力基金等,基本上用于基础设施和公用事业项目。基于上述原因,《招标投标法》将这类项目列入强制招标的范围。
    需要指出的是,上述三类项目只是一个大的、概括的范围。项目的具体范围和规模标准,即投资额多大的项目需要招标,何种性质的工程需要招标,采购额多大的设备、材料需要招标,什么品种上的设备、材料需要招标,由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订,报国务院批准后发文公布施行。
    4.法律或者国务院规定的其他必须招标的项目。
    随着招标投标制度的逐步建立和推行,我国实行招投标的领域不断拓宽,强制招标的范围还将根据实际需要进行调整。因此,除《招标投标法[2] 》外,其他法律和国务院对必须招标的项目有规定的,也应纳入强制招标的范围。
    五、招标投标法适用对象
    《招标投标法》的适用对象是招标投标活动,即招标人对货物、工程和服务事先公布采购条件和要求,吸引众多投标人参加竞争,并按规定程序选择交易对象的行为。货物,是指各种各样的物品包括原材料、产品设备和固态、液态或气态物体和电力,以及货物供应的附带服务。工程,指各类房屋和土木工程建造、设备安装、管道线路敷设、装饰装修等建设以及附带的服务。服务,是指除货物和工程以外的任何采购对象,如勘察、设计、咨询、监理等。另外,本法第七条对行政监督做出了规定,因此,加强对招标投标活动的监督也是非常重要的一个内容。